税收管理员未遵循规范性文件规定被判玩忽职守案
甘肃金致诚律师事务所 刘 兵
按语：本期发布的案件涉及某规范性文件的不合理性问题，具有典型意义。人民法院在判决书主文部分的逻辑就是：既然有文件规定，那就得照办，否则承担刑事责任。现在在对具体的当事人、证人和人民法院等做技术处理后，全文发布这份判决书，供大家参阅！
XX省XX市XX区人民法院
刑事判决书
(2015)X刑初字第X号
公诉机关XX市XX区人民检察院。
被告人张某，男，生于XX年X月X日，身份证号码xxxxxxxxxxxxxxxxxx，汉族，大学文化，XX省XX县人，系XX市国税局工作人员，住XX市国税局家属楼2栋2口3楼右室。2014年4月26日因涉嫌玩忽职守罪被XX区人民检察院取保候审。
辩护人刘兵，甘肃金致诚律师事务所律师。
被告人李某，男，生于XX年X月X日，身份证号码xxxxxxxxxxxxxxxxxx，汉族，大学文化，XX省XX县人系XX市国税局工作人员，住XX市国税局家属楼中间楼1口109室。2014年4月26日因涉嫌玩忽职守罪被XX区人民检察院取保候审。
XX市XX区人民检察院以X区检公诉刑诉【2015】30号起诉书指控被告人张某、李某犯玩忽职守罪，于2015年2月2日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。XX区人民检察院指派检察员贾某出庭支持公诉，被告人张某及其辩护人刘某、被告人李某到庭参加诉讼。经XX市中级人民法院批准，本案延长审限三个月。案经审判委员会讨论决定，现已审理终结。
公诉机关指控：2010年和2011年，XX市联合建材有限公司向XX市国税局X税务分局申报了享受残疾人税收优惠政策认定申请及相关材料，被告人张某、李某未依照规定前往该企业进行实地调查核实，即使得该企业非法取得享受2010年度和2011年度残疾人税收优惠政策的资格。在X税务分局接到联合公司2010年及2011年退税申请后，被告人张某、李某在未对该企业实际情况认真审查核实的情况下，上报市国税局审批，为联合公司违法退税共计560743.69元。
上述事实，公诉机关提交了XX市国税局党组文件和干部任免审批表、XX市国税局证明、X税务分局岗位职责、《国家税务总局、民政部、中国残疾人联合会<关于促进残疾人就业税收优惠政策征管办法>的通知》、《财政部、国家税务总局<关于促进残疾人就业税收优惠政策>的通知》、《XX省增值税减免退税操作规程》、联合公司申请资格和申请退税相关材料、税收收入退还书、扣押决定书、证人陈某、赵某、秦某、郝某等人的证言、被告人张某、李某供述与辩解等证据予以证实。
公诉机关认为，被告人张某、李某作为国家机关工作人员，在负责执行残疾人集中安置企业税收优惠政策的过程中，未正确履行职章，致使国家利益遭受重大损失，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。
被告人张某对指控的罪名无异议，但认为指控其未到企业实地调查的事实不属实。其辩护人认为被告人张某有自首情节，其只应承担监管不力的管理责任，不负造成税款流失的直接责任，应对被告人张某免于刑事处罚。
被告人李某认为指控其犯玩忽职守罪的罪名不成立，指控其未到企业实地调查的事实不属实。
经审理查明：XX市国税局是机关法人，被告人张某、李某均系XX市国税局工作人员。2010年3月12日张某被任命为X税务分局负责人，全面负责该分局工作。李某为X税务分局税收专管员，负责该分局综合事务及税收资料调查等工作。
(一)2010年9月，XX市联合建材有限公司(以下简称联合公司)向XX市国税局X税务分局(以下简称X税务分局。)申报了享受残疾人税收优惠政策认定申请及相关材料，时任X税务分局局长的被告人张某和工作人员李某作为负责该企业退税资格认定的主管人员，未依照规定前往该企业进行实地调查核实，即在《享受残疾人税收优惠政策认定申请审批表》上签注“符合规定，同意免税”的意见，经市国税局、省国税局程序性审查并批准，该企业非法取得2010年度残疾人税收优惠政策的资格。2011年7月，X税务分局接到联合公司2010年退税申请和相关资料后，由被告人张某、被告人李某和陈某三人到该企业进行退税实地调查核实，被告人张某、李某在未对该企业提供的经涂改复印的残疾职工缴纳基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险等社会保险缴费票据复印件与原件核对的情况下，制作了同意退税的《纳税评估综合报告》，报市国税局审批后，为联合公司违法退税210743.69元。
(二)2011年9月，X税务分局收到联合公司申报的享受残疾人税收优惠政策认定申请及相关材料，被告人张某、李某未认真履行实地调查核实职责即制作了《税收优惠政策的调查报告》，提出该企业实际情况符合相关要求，建议享受2011年度残疾人税收优惠政策，并在《享受残疾人税收优惠政策认定审批表》上签字同意上报。经市国税局、省国税局程序性审查批准，联合公司非法取得2011年度残疾人税收优惠政策资格。2012年1月联合公司向X税务分局提交退税申请后，经被告人张某、李某在《退抵税申请审批表》上签字同意后，报市国税局审批，为联合公司违法退税350000元。
综上，因被告人张某、李某的行为给国家造成税款损失共计560743.69元。截止2014年7月14日，共计追回税款63093.32元。
上述事实，有公诉机关提交，并经法庭当庭质证、认证的下列证据予以证实：
1、XX市国税局、XX市国税局党组文件和干部任免审批表、XX市国税局证明及X税务分局岗位职责，证实被告人张某、李某是国家工作人员和其二人的职务。其中，2010年3月12日张某被任命为X税务分局负责人，2012年7月6日被任命为XX税务分局局长。李某为副主任科员，2010年2月到2012年5月在X税务分局从事税收征管工作。并且证实二被告人的岗位职责。
2、《国家税务总局、民政部、中国残疾人联合会<关于促进残疾人就业税收优惠政策征管办法>的通知》国税发(2007)67号、《财政部、国家税务总局<关于促进残疾人就业税收优惠政策>的通知》财税发(2007)92号、XX省增值税减免退税操作规程X国税发(2009)64号，证实申请享受税收优惠政策单位的认定部门、程序及认定条件，明确规定，主管国税机关收到纳税人申请减免退税申请和有关资料后，应组织人员对纳税人提供的申请资料的真实性、实际经营状况、财务核算及税收政策适用等情况派两人(含)以上进行实地调查核实，写出调查报告，提出审核意见，逐级上报有审批权限的国税机关。
3、XX市联合建材有限公司申请资格申报材料和残疾人即征即退材料，证实联合公司系省残疾人联合会认定的集中安置残疾人就业单位，享受残疾人税收优惠；2010年、2011年在享受残疾人优惠政策中上报的相关资料；即征即退材料，包括享受残疾人税收优惠政策认定申请审批表、退税评估报告等相关资料，其中联合公司在2010年12月22日经省国税局批准，实际退税金额为210743.69元，2012年1月13日实际退税金额为350000元。共计退税560743.69元。
4、关于即征即退、先征后退、先征后返的解释，税收收入退还书，证实XX市联合公司建材有限公司享受促进残疾人就业税收优惠政策无论是从政策规定的形式、还是税务机关实际的操作流程，都是采用即征即退的形式，而非先征后退形式；2011年11月3日向联合公司退税210743.69元，2012年3月13日向联合公司退税350000元。
5、证人陈某、赵某、郝某、闫某的证言，证实陈某系市国税局X税务分局专管员，其参与联合公司2010年退税实地调查的情况；赵某系市国税局XXX分局局长，原系XX市国税局货劳科科长，其证实市国税局货劳科在享受残疾人税收优惠政策中的职责和联合公司2010年、2011年在享受残疾人税收优惠政策过程中的审批情况；郝某系XX市国税局货劳科科员，其证实市国税局货劳科在享受残疾人税收优惠政策中的职责和其在联合公司2010年、2011年在享受残疾人优惠政策过程中的审核青况；闫某系国税局DX分局局长，其证实联合公司的残疾人退税优惠政策的执行2012年4月由DX分局负责的，在2012年4月之前由当时的X税务分局负责，X税务分局变为评估分局后，DX分局对联合公司纳税情况已经没有评估资格了，且对2011年联合公司的退税情况DX分局没有调查过。
6、证人秦某、许某、栗某的证言，证实秦某系XX市联合建材有限公司法定代表人，其采用伪造虚假养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险等缴费票据和工资表，借用残疾证进行虚假申报，骗取税款的情况和2010年、2011年X税务分局进行实地调查情况；许某系XX实业印刷厂负责人，其证实秦某在申请集中安置残疾人就业单位资格时借用过XX实业印刷厂的相关资料，栗某系联合公司兼职会计，其证实秦某让他帮忙提供了基本养老保险、失业保险缴费票据复印件的情况。
7、证人王某、王一、杨一、陈林、王琴的证言，证实联合公司借用了他们的残疾证，支付一定的借用费，他们偶尔到该企业打几天零工的情况。联合公司没给他们缴纳过基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险，也没有通过金融机构给他们发放工资的情况。
8、证人周天、何军、杨生、王平的证言，证实他们在联合公司的实际工作情况，联合公司用了他们的残疾证，工资按实际工作量以现金发放，联合公司没给他们缴纳过基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险，也没有通过金融机构给他们发放工资的情况。
9、被告人张某、李某的供述，证实2010年和2011年在联合公司享受残疾人税收优惠政策资格认定时，X税务分局作为主管该企业的国税机关，没有对该企业进行实地调查核实，上报市国税局复审，后经省国税局批准，联合公司取得2010年2011年享受残疾人税收优惠政策资格；在联合公司申请退税时，未对该企业提供的经涂改复印的残疾职工缴纳基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险等社会保险缴费票据复印件与原件核对以确定相关资料的真实性，经市国税局批准，联合公司两年共计骗取退税560743.69元的事实。
10、扣押决定书，证实给国家造成的税款损失560743.69元中，已追回63093.32元。
11、被告人张某、李某的户籍信息，证实二被告人的年龄等基本情况。
上述证据能够相互印证，足以证实案件事实，本院予以确认。
本院认为，公诉机关指控被告人张某、李某犯玩忽职守罪的事实清楚，证据确实、充分，应予支持。被告人张某、李某作为国家机关工作人员，在负责执行残疾人集中安置企业税收优惠政策的过程中，未正确履行职责，致使国家利益遭受重大损失，其行为已构成玩忽职守罪，应予惩处。被告人张某的辩护人提出的关于被告人张某有自首情节的辩护意见没有证据支持，本院不予采纳。关于被告人张某、李某提出的认为指控其未到企业实地调查的事实不属实的辩解及辩护人认为被告人张某只应承担监管不力的管理责任，不负造成税款流失的直接责任的辩护观点，经查《XX省增值税减免退税操作规程》X国税发(2009)64号明确规定，对退税单位情况应当实地调查核实，被告人张某、李某不正确履行职责，既未对联合公司的情况进行实地调查核实，也未对该企业提供的经涂改复印的相关材料与原件核对以确定其真实性，便签字同意并上报市国税局审批，使得联合公司违法退税560743.69元，二被告人的行为使不符合条件的企业被认定为具有退税资格的企业，并使该企业违法退税，因而导致国家利益遭受重大损失，二被告人的辩解及辩护人的观点不符合本案的客观事实，本院不予支持。被告人张某、李某虽对自己行为的性质有所辩解，但对犯罪的基本事实供认不讳，认罪态度较好，依法可酌情从轻处罚。考虑本案部分经济损失已经挽回，并结合本案犯罪事实、性质、情节和社会危害程度等情况可依法对被告人张某、李某免予刑事处罚。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第九十三条第一款、第三十七条之规定，判决如下:
一、被告人张某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
二、被告人李某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向XX省XX市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 薛 某
人民陪审员 田 某
人民陪审员 马 某
二O一五年X月X日
书 记 员 X X
请大家分析：
1、税收管理员未按规范性文件进行税务管理，是不是一定构成玩忽职守？
2、如果规范性文件本身不具有合理性，税收管理员未按其规定办，是否构成玩忽职守？
以上问题，请大家讨论为谢！
2015年6月8日
